Esse ensaio não é totalmente acurado e responde a uma questão do semestre de Política III. Garantiu minha passagem novamente sem DP.
O Problema da Governabilidade na abertura democrática
. A chamada “Constituição Cidadã” ou a "Nova Constituição de 1988", que garantia direitos de liberdade, participação política e acesso ao bem-estar social, foi desde seu início motivo de controvérsias. Acusada como obstáculo da governabilidade e modernização nacional, “assegurou avanços na ordem social ao mesmo tempo que foi refratária a reformas econômicas e pareceu provisória ou incompleta no que diz respeito ao arcabouço político institucional. [ARANTES, Rogério e COUTO, Cláudio. “Uma Constituição Incomum”. In: ARAUJO, Cícero; CARVALHO, M. A. R. e Simões, J. (orgs.). 2010. A Constituição de 1988: Passado e Futuro. São Paulo: Hucitec. pp22]. Durante o Governo Collor, tentou-se reformas no campo constitucional visando a contenção da crise econômica, sem sucesso. Uma das explicações consideradas para a crise de governabilidade do período foi a relação presidencialista que aliada ao modelo de sistema eleitoral e partidário criou o chamado “presidencialistmo de coalização” que obrigatoriamente exigia acordos multipartidários do executivo e do legislativo. Sarney e FHC também expressaram críticas em relação a constituição de 1988 e FHC buscou mudanças para dar dinamismo à economia mesmo sob críticas da oposição. Lula, o partido oposicionista e sucessor, apesar do passado de oposição radical as mudanças, continuou as reformas necessárias para um bom governo. Segundo Rogerio Arantes e Claudio Couto em “Uma Constituição Incomum”, o pragmatismo da constituição de 1988 restringiu o campo decisório aberto ao legislador ordinário e obrigou os sucessivos governos a recorrerem ao emendamento constitucional como forma de implementar sua agenda e evitar invalidação pelo judicionário em razão de uma possível inconstitucionalidade dessas políticas. A ausência de referências à Constituição pelo governo petista é condizente com sua postura oposicionista anterior, “mas constrata com a quantidade de emendas constitucionais aprovadas durante a gestão” [ARANTES, Rogério e COUTO, Cláudio. “Uma Constituição Incomum”. In: ARAUJO, Cícero; CARVALHO, M. A. R. e Simões, J. (orgs.). 2010. A Constituição de 1988: Passado e Futuro. São Paulo: Hucitec. pp35]
. Conforme análises, a crise governamental do primeiro período democrático, principalmente nos momentos finais antes de 1964, tem sua razão na disputa entre os poderes legislativos e executivos, vetando decisões do executivo e isolando-o. Fenômeno similar ocorreu durante o governo Collor, no segundo período democrático. A diferença é que após o período da ditadura civil-militar, o executivo manteve poder decisório superior ao período democrático anterior e mesmo no período Collor, realizando-se a partir de um governo isolado, o número de medidas legislativas aprovadas pelo governo foi superior a qualquer situação do momento democrático anterior. Outro ponto apontado na explicação da não governabilidade e crise, além dos fatores econômicos e inflacionários, é a crescente fragmentação partidária pós binômio-partidário do período imposto na ditadura. O Presidenciacialismo de Coalização e a necessidade dos 3/5 dos votos nas duas Casas do Congresso criam a necessidade governamental do compromisso partidário e a crescente necessidade das alterações constitucionais criadas de cima para baixo. Além disso, segundo os autores, o fato de “quase 1/3 da Constituição de 1988 ser formada por Policies constitucionalizadas” repercute fortemente sobre as agendas governamentais e abre a possibilidade da discussão da inconstitucionalidade das mudanças constitucionais, acirrando o jogo partidário.
. A constituição anterior, fortemente influenciada pelo Estado Novo, criava questões de reivindicação participativa, cidadania e direitos sociais que no contexto do período posterior a Segunda Guerra Mundial aumentava o desconforto político ideológico dos grandes atores políticos e germinava aos poucos a necessidade do golpe sob a ótica dos interessados e do aumento da instabilidade institucional. A Constituição atual, apesar de todos os fatores envolvidos, da sua grave crise econômica, hiperinflação, altas taxas de desemprego, fragmentação partidária, etc, conseguiu manter a ordem constitucional inalterada, ou seja, revela uma maior aceitação da e consolidação das regras democráticas [KINZO, Maria D´Alva. 2004. “Partidos, eleições e democracia no Brasil Pós-1985”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 54, vol. 19. pp26]. De qualquer forma, mesmo com a restrição de participação política durante o período ditatorial, a simples manutenção da existência de partidos e eleições criou condições para o processo democrático e futura transição.
. A consequente fragmentação partidária após o período de bi-partidariamo militar em consonância com a fragmentação social brasileira não impediu no pensamento de muitos autores na conservação do sistema democrático. Levando em consideração todas as controvérsias, o problema maior não está na fragmentação política, mas sim na pouca inteligibilidade do processo eleitoral. [KINZO, Maria D´Alva. 2004. “Partidos, eleições e democracia no Brasil Pós-1985”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 54, vol. 19. pp28], uma vez que no caso brasileiro, os partidos como organizções distintas não possuem contornos definidos, o que quer dizer, o jogo eleitoral possibilita coligações de partidos que deveriam, hipoteticamente, possuir valores ideológicos e políticos diferentes mas que na prática tendem ao centro-esquerdismo-direita.
. O brasil atual, refletindo a alternância democrática, trouxe ao poder o tradicional Partido dos Trabalhadores, que de origens radicais e oposicionistas tambem aproximou-se desse posicionamento político de centro, o que criou cisões internas e maior possibilidade de apoio partidário, em situações até impensadas anteriormente, como o apoio de Paulo Maluf ao PT. “Assim, o que parecia a emergência de um novo alinhamento governo/oposição– assumindo o poder aqueles que dele estavam alijados – tornou-se uma situação sem contornos nítidos, em que partidos ligados ao governo anterior passaram a integrar a nova coalizão, e antigos adversários ideológicos passaram a compartilhar o mesmo bloco.” [KINZO, Maria D´Alva. 2004. “Partidos, eleições e democracia no Brasil Pós-1985”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 54, vol. 19. pp35]. Fato que trás questionamentos às críticas de ingovernabilidade do Presidencialismo de Coalização e fragmentação partidária como fator obstáculo a consolidação democrática.
. Segundo Lamounier em “Estrutura institucional e governabilidade na Década de 1990”, a constituição atual, de 1988, tem como base uma tríplice vertente ideológica. A primeira é baseada no corporativismo inicial do período Vargas e a modernização do trabalho como terceira via ao socialismo e capitalismo, o segundo ponto é baseado no aspecto consoativo da Polity nacional, ou seja, apesar da necessidade de dominação majoritária nas decisões legislativas e existência da representação partidária e consequente fragmentação baseada na própria existência de diversos interesses sociais e, em contrapartida, levando em consideração a hipertrofia do executivo pós-ditadura, o modelo brasileiro apresenta-se então não como um sistema de representação majoritária nas decisões da agenda política, mas ao contrário, como um bloqueio dessa situação majoritária, sendo assim “nosso subsistema partidário-parlamentar evoluiu, desde a década de 1930, muito mais no sentido de institucionalizar bloqueios do que no de facilitar a agregação de interesses e a implementação de uma vontade majoritária” [LAMOUNIER, Bolívar. 1992. “Estrutura institucional e governabilidade na década de 90”. In: REIS VELLOSO, João Paulo dos (org.). O Brasil e as reformas políticas. Rio de Janeiro: José Olympio. pp27]. Criando em alguns momentos um verdadeiro impasse de paralização governamental. O terceiro ponto surge na própria figura do presidente como centralizador de poder e a estimulação do pluralismo no subsistema representativo. As reformas na década de 1980 levaram as últimas consequências esse modelo anterior consoativo de democracia. A não inclusão do sistema de lista bloqueada na escolha eleitoral nos anos de 1940 e a imposição do bi-partidarismo num sistema multipartidarista em 1964, além dos crescentes avanços sociais e corporativistas, trouxeram os meios, na abertura democratica, para o surgimento da democracia consoativa em sua perfeição, ou seja, a coexistência entre múltiplas fragilidades e a possibilidade da existência de um executivo isolado da maioria partidária fragmentada. [LAMOUNIER, Bolívar. 1992. “Estrutura institucional e governabilidade na década de 90”. In: REIS VELLOSO, João Paulo dos (org.). O Brasil e as reformas políticas. Rio de Janeiro: José Olympio. pp38]
. A suposta crise governamental é resultado das sucessivas problemáticas da economia nacional e pela paralisação decisória resultado da alta fragmentação partidária surgida na escolha das eleições de lista aberta e do regime presidencialista com forte centralização do poder, porém ambos os períodos democráticos apresentam diferenças na forma de condução do executivo e sua relação com as decisões da agenda governamental, como argumentado na crítica realizada por Argelina e Limongi, contrariando as demais argumentações sobre a crise de governabilidade. “Essas diferenças não são previstas pela argumentação institucionalista antes revista. Na verdade apontam em direção oposta. As taxas de sucesso e a predominância do Executivo na produção legislativa aumentaram acentuadamente no atual regime. Enquanto o Executivo aprovou 29,5% dos projetos de lei que enviou ao Congresso no período de 1946-64, depois da Constituição de 1988 a taxa de sucesso chega a 72,7%. Da mesma forma, a predominância do Executivo na produção legislativa aumentou de 38,5% para 86%. [FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 2006. “Poder de Agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo multipartidário.” In: SOARES, Gláucio A.D.; RENNÓ, Lucio R. Reforma Política. Lições da História Recente. Rio de Janeiro: Ed. FGV. pp250]. O padrão das coalizações partidárias também esta mais consistente no segundo período democrático o que diferentemente do argumentado garante maior coesão partidária quanto em relação ao apoio governamental. A Constituição de 1988 também alterou o equilíbrio de forças entre o Legislativo e o Executivo, em comparação com a constituição de 1946, ou seja, a nova constituição é baseada num presidencialismo mais forte em herança do período militar. Um presidencialismo forte, ao contrário também do que é em geral argumentado, não se baseia em um poder executivo exercido de cima a baixo, impondo sua vontade ao legislativo. Baseia-se na cooperação do Presidente com as coalizações no Legislativo. Os mecanismos de veto, portanto, não servem como explicação ao (possivelmente mal) funcionamento do governo nos dois períodos democráticos pois é necessário levar em consideração outros ponto como as mudanças do papel legislador do Congresso e hipertrofia do Executivo que, como argumentado, manteve todos os poderes de legislar introduzidos pelos governos militares nessa nova Constituição. No período de 1946, o presidente possuia apenas um desses poderes: a iniciativa em questões administrativas em claro contraste com a situação atual onde o executivo tem amplos poderes de gerenciar a agenda legislativa. Um dos instrumentos mais poderosos à disposição do Executivo é a chamada “medida provisória” entrando em vigor imediatamente após sua promulgação.
A medida provisória tem 30 dias para votação no Congresso e se não for aprovada perde seu efeito legal, porém até setembro de 2001 tais medidas poderiam ser reeditadas indefinidamente. Como o regime brasileiro é considerado como um Presidencialismo de coalizão e busca apoio partidário, tais medidas provisórias tendem a receber apoio do Legislativo e, novamente, em todos os ambitos legislativos importantes. Porque se em 1946 o Executivo poderia iniciar apenas projetos administrativos, a nova constituição permite ao Presidente iniciar também projetos orçamentários, sobre impostos, medidas provisórias, emendas constitucionais e etc, com a vantagem de possuir o apoio das coalizões em poder. A medida provisória funciona na análise como uma “barganha” entre o governo e a maioria que lhe da apoio do que como uma ferramenta de resolução de conflitos com o legislativo. Ao contrário, esse mecanismo institucional garante a maioria governista uma situação favorável em relação a minoria oposicionista.
. O próprio Congresso apresenta diferanças entre os dois períodos democráticos. Atualmente ele é altamente centralizado e depende dos líderes partidários. O presidente da Câmara e os Líderes partidários determinam a pauta legislativa, controlam todo o processo legislativo, podem obstruir a votação das medidas provisórias e são responsáveis pela designação e substituição de membros das comissões. Também nomeiam os membros das comissões destinadas a analisar as medidas provisórias e orçamentárias. Estas comissões não existiam no primeiro período democrático. Além disso, esses líderes podem representar as bancadas do partido, dessa forma acabam por decidir os procedimentos de convocação, emendas e urgência. Podem também retirar projetos de lei das comissões por meio de procedimentos de urgência e levar diretamente ao plenário.
. Outra importante questão é que os dois períodos democráticos diferem amplamente no sucesso da aprovação de projetos com Legislativo e na forma como esses projetos de lei são produzidos. No primeiro período democrático, analisando o processo de todos os presidentes, é aparente uma variação nos resultados legislativos, enquanto no segundo momento democrático os resultados legislativos mostraram-se mais estáveis [FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 2006. “Poder de Agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo multipartidário.” In: SOARES, Gláucio A.D.; RENNÓ, Lucio R. Reforma Política. Lições da História Recente. Rio de Janeiro: Ed. FGV. pp257]. A aprovação do orçamento anual também reflete as transformações entre os dois períodos. Em 1946 as leis orçamentárias eram proporcionais ao Executivo e ao Legislativo, enquanto na atual democracia, tais leis são predominantemente Executivas. O presidente mais bem sucedido do primeiro período democrático, Getúlio Vargas, aprovou menos de 50% de seus projetos de lei, enquanto que no segundo período democrático a taxa geral de aprovação ficou em tornou de 72,7% e somente Collor ficou abaixo dessa marca (Levando em consideração seu pouco apoio partidário e hiperinflação), ou seja, fica claro que o poder do executivo pode neutralizar os efeitos centrífugos da separação de poderes, mas se torna ainda mais eficaz se possuir o apoio partidário.
. A utilização de medidas provisórias foi uma constante nos governos pós Constituição de 1988 e poucas medidas provisórias foram rejeitas pelo Congresso. No governo FHC e em razão das contantes reedições das MP, torna marcante o contraste das medidas reeditadas que foram incorporadas como modificações no texto original. Apesar disso, o uso constante de MP não baseou-se numa estratégia do governo para evitar a oposição. O número crescente de MP reeditadas foi concomitante com uma postura menos oposicionista e menos ativa do Congresso. O presidente pode evitar que o MP entre em votação reeditando-a mas caso a maioria do Congresso seja contra, o Executivo não poderá impedir que a votação ocorra. O que quer dizer que as reedições do segundo período democrático podem contar com a maioria no Congresso e o Executivo não pode governar sem este apoio. A questão Collor reflete essa situação, pois não há estabilidade institucional quando a governabilidade é derivada do apoio de bases clientelistas que não o apoiam, ou seja, a estabilidade das decisões políticas necessita da negociação com a maioria em coalizão. “Portanto, e em desacordo com as suposições de grande parte da literatura, para governar os presidentes precisam formar coalizões. Como mostra Amorim Neto, eles de fato formaram gabinetes de coalizão majoritária com a participação formal de partidos políticos. [FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 2006. “Poder de Agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo multipartidário.” In: SOARES, Gláucio A.D.; RENNÓ, Lucio R. Reforma Política. Lições da História Recente. Rio de Janeiro: Ed. FGV. pp271].
Bibliográfia utilizada:
LAMOUNIER, Bolívar. 1992. “Estrutura institucional e governabilidade na década de 90”. In: REIS VELLOSO, João Paulo dos (org.). O Brasil e as reformas políticas. Rio de Janeiro: José Olympio.
ARANTES, Rogério e COUTO, Cláudio. “Uma Constituição Incomum”. In: ARAUJO, Cícero; CARVALHO, M. A. R. e Simões, J. (orgs.). 2010. A Constituição de 1988: Passado e Futuro. São Paulo: Hucitec.
ABRANCHES, Sérgio. 1988. “Presidencialismo de Coalizão: o Dilema Institucional Brasileiro”. In: Dados, vol. 31, nº 1, págs. 5 a 34.
LIMONGI, Fernando. 2006. “A democracia no Brasil: Presidencialismo, coalizão partidária e processo decisório.”Novos Estudos, nº 76, novembro 2006, págs. 17 a 41.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 2006. “Poder de Agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo multipartidário.” In: SOARES, Gláucio A.D.; RENNÓ, Lucio R. Reforma Política. Lições da História Recente. Rio de Janeiro: Ed. FGV, págs. 249 a 280.
KINZO, Maria D´Alva. 2004. “Partidos, eleições e democracia no Brasil Pós-1985”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 54, vol. 19.
Blog for personal thoughts and mémoire on the web. "Arbeit macht frei" means "work sets you free". The slogan is known for appearing on the entrance of Auschwitz. I chose "o trabalho liberta", a portuguese version of the slogan, in the blog URL bcause it's a key concept to understanding our society, where work is the ideology of control and the capital working movement divide us and create an artificial competitive environment, not a true cooperative or collaborative one.
domingo, 2 de junho de 2013
O Problema da Governabilidade
futilidade, mascaras, acatamento, aceitação
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